Consulente:
Assembleia Municipal de ;
Palavras-Chave:
Questões:
A Consulente solicita Parecer, apresentando o seguinte quadro factual:
“O Município de …, possui uma Régie Cooperativa, Basto Vida – Serviços de Ação Social e Cuidados de Saúde, Cooperativa de Interesse Público de Responsabilidade Limitada, detendo 80% do capital social, cujos estatutos se anexam.
No Plano de atividades e orçamento para 2023, o Município comprometeu-se a atribuir e transferiu para esta Régie Cooperativa, uma indemnização compensatória no montante de 461.058,45 euros, por serviços prestados por esta entidade, através de um contrato programa que junto se anexa.
Na Prestação de Contas e Relatório de Gestão do ano 2023, que vai ser submetida, para apreciação e votação, à sessão da Assembleia Municipal a decorrer na próxima sexta-feira (19), às 21h30m, constam as transferências que ocorreram durante esse ano do Município para a Basto Vida.
Desempenhando eu o cargo de Presidente da Mesa da Assembleia Geral da Basto Vida – Serviços de Ação Social e Cuidados de Saúde, Cooperativa de Interesse Público de Responsabilidade Limitada, venho solicitar que me informem se posso participar no ponto da ordem de trabalhos da sessão da Assembleia Municipal, onde vai ser debatido e votado o assunto referente à Prestação de Contas e Relatório de Gestão do ano 2023.”
Discussão:
É mister fazer uma abordagem introdutória apenas para sublinhar que o regime das incompatibilidadesacolhe as diretrizes plasmadas nos artigos 266.º e 269.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), significando a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções, porquanto o Legislador entende, em abstrato, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é suscetível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo – têm, assim, como finalidade última garantir a independência e a imparcialidade da atuação dos titulares dos órgãos autárquicos.
Por outro lado, o conceito de “impedimento”, corolário do princípio da imparcialidade, encontra respaldo nos artigos 69.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (breviter, CPA), e verifica-se quando determinadas causas objetivas, expressamente previstas na Lei, se interpõem entre o titular do órgão e a matéria objeto ou a pessoa destinatária da sua intervenção num concreto procedimento, pressupondo-se assim, ex lege, a existência de um real ou potencial conflito de interesses – daí que o impedimento opere automaticamente, protegendo a imparcialidade[1].
Tal como defende Luiz S. Cabral da Moncada[2], “[e]nquanto circunstâncias concretas os impedimentos distinguem-se das incompatibilidades designadamente por acumulação de cargos. Estas não dependem da posição relativa das pessoas singulares perante o procedimento nem de qualquer procedimento em concreto mas apenas de uma qualidade abstractamente prevista na lei e aplicável sem qualquer juízo de aproximação ao caso concreto. Corporizam exigências legais e abstractas de imparcialidade que valem independentemente de se saber se são ou não aplicáveis a qualquer caso concreto. No caso das incompatibilidades a lei exclui a possibilidade de intervenção em abstracto. Quem nelas incorra não pode pura e simplesmente intervir. No caso dos impedimentos, a lei apenas veda a intervenção se no caso concreto ocorrerem determinadas circunstâncias ligadas à posição pessoal de cada interveniente, potencial ou real.”
Para os devidos efeitos, “eleitos locais” são, nos termos do disposto no artigo 1.º, n.º 2 da Lei n.º 29/87, de 30.07, na sua redação atual (breviter, EEL), os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Isto posto, cabe apreciar a concreta factualidade apresentada por esta AM:
Ora, os eleitos locais estão subordinados à Constituição da República Portuguesa e à Lei, devendo atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, n.º 2 da CRP), vindo o princípio da imparcialidade consagrado também no artigo 9.º do CPA, que o autonomiza: ” [a] Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”.
Ademais, o artigo 4.º do EEL refere que, no exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados a atuar com justiça e imparcialidade, não patrocinando interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico, não devendo, nessa senda, intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha reta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer outra pessoa com quem viva em economia comum – cfr. alínea iv) do preceito legal mencionado. Veja-se que o artigo 69.º do CPA sufraga o mesmo entendimento.
No caso concreto, o Presidente da Assembleia Municipal preside a Mesa da Assembleia Geral de Cooperativa, detida em 80% do capital social pelo Município, tendo sido celebrado entre este e a Cooperativa um contrato-programa de cooperação financeira relativo “à compensação pela realização de um conjunto de ações desenvolvidas, no concelho” pela Cooperativa. Chegada a altura da apreciação e votação dos documentos de prestação de contas do ano transato (cfr. n.º 2 do artigo 27.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro – doravante, RJAL), no âmbito das competências de apreciação e fiscalização da Assembleia Municipal – cfr. alínea l) do n.º 2 do artigo 25.º do RJAL – cumpre analisar da possibilidade de existência de impedimento do Presidente da AM para tal.
Será de realçar que o interesse de que fala o artigo 69.º do CPA deve ser aferido objetivamente, reportando-se ao caso concreto. Isto é, sempre que o agente se encontre envolvido em qualquer uma das situações, ainda que não seja sua intenção beneficiar-se, ou aos terceiros mencionados no citado artigo, deve declarar-se impedido, comunicando tal facto ao presidente do respetivo órgão[3] e suspendendo a sua atividade no procedimento, nos termos do artigo 70.º do CPA, designadamente, abstendo-se de estar presente no momento da discussão e votação (cfr. artigo 55.º, n.º 6 do RJAL).
Não obstante, deve tomar as medidas inadiáveis e urgentes que se imponham no caso, as quais, carecem, no entanto, de ratificação por parte do suplente ou pelo órgão, no caso de não existir suplente (cfr. artigo 71.º, n.º 2 do CPA).
Após a comunicação da declaração de impedimento, compete ao presidente do órgão conhecer da existência do impedimento e declará-lo fundadamente e por escrito (cfr. artigo 70.º, n.º 4 do CPA). In casu, é o próprio Presidente que se encontra impedido, pelo que a verificação e decisão caberá ao próprio órgão, nos termos do n.º 5 do artigo 70.º do diploma legal mencionado. Verificado e declarado o impedimento, o membro impedido é imediatamente substituído pelo respetivo suplente, de acordo com o artigo 72.º do CPA.
Releva ainda mencionar os casos de escusa e suspeição, previstos no artigo 73.º do CPA, de forma não taxativa. Quando ocorra circunstância pela qual se possa, com razoabilidade, duvidar seriamente da imparcialidade da sua conduta ou decisão, os agentes administrativos devem pedir dispensa de intervir no procedimento.
Cumpre, ademais, referir que o artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 01.08, na sua versão atual, sanciona com perda de mandato, os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem. Só assim não será – de acordo com o artigo 10.º do mesmo diploma legal – quando se verifiquem causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes.
Com efeito, em ordem à salvaguarda da transparência que necessariamente deve nortear a atuação dos eleitos locais, e de harmonia com o citado artigo 69.º CPA e 4.º do EEL, estes devem evitar criar situações em que haja risco ou quebra do dever de imparcialidade; por tal, sufragamos o entendimento de que deverá o Presidente da Assembleia Municipal declarar-se impedido para proceder à apreciação e votação dos documentos de prestação de contas do ano transato, porquanto aquele teve intervenção, ainda que na sua veste privada, em determinados assuntos que serão, impreterivelmente, apreciados e votados em assembleia, nos termos dos artigos 4.º do EEL, 69.º do CPA e 55.º, n.º 6 do RJAL.
Conclusões:
– Qualquer membro da Assembleia Municipal, in casu, o Presidente da Assembleia Municipal, no exercício das suas funções, deve atuar em estrito respeito, no mais, pelo princípio da imparcialidade e da boa-fé (cfr. artigo 266.º, n.º 2 da CRP), devendo abster-se de comportamentos que coloquem em risco essa imparcialidade.
– Em ordem à salvaguarda da transparência que necessariamente deve nortear a atuação dos eleitos locais, o Presidente da Assembleia Municipal deve declarar-se impedido para proceder à apreciação e votação dos documentos de prestação de contas do ano transato, nos termos dos artigos 4.º do EEL, 69.º do CPA e 55.º, n.º 6 do RJAL.
17 de abril de 2024
Filomena Girão
(Advogada cédula profissional 49004C)
Filipa P. Silva
(Advogada Estagiária cédula profissional 48971C)
[1] Cfr. INELEGIBILIDADES, IMPEDIMENTOS E INCOMPATIBILIDADES da CCDRC.
[2] In Código do Procedimento Administrativo anotado, Coimbra Editora, pág.278.
[3] Neste sentido, ver GONÇALVES, Pedro Costa, in “Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina 2019, pág. 605.
Atividade Recente