Consulente:
Assembleia Municipal de
Palavras-Chave:
Questões:
A Consulente solicita parecer, apresentando o seguinte quadro factual:
“A Assembleia Municipal de Vila do Bispo, em Sessão Extraordinária realizada a 12 de novembro de 2021, elegeu um efetivo e o seu substituto para representar a Assembleia Municipal na Comissão de Acompanhamento da Revisão do Plano Diretor Municipal de Vila do Bispo.
No dia 7 de agosto de 2023 realizou-se uma reunião extraordinária da Câmara Municipal de Vila do Bispo, sobre a revisão do Plano Diretor Municipal, tendo a Assembleia Municipal sido representada pelo Deputado Municipal, David Correia, em substituição do Deputado Municipal, Paulo Ribeiro, que por questões profissionais não pode estar presente. A Câmara Municipal considerou que existiam dúvidas sérias e razoáveis em termos da imparcialidade do Senhor David Correia, tendo comunicado tal informação por escrito à Assembleia Municipal (Anexo I).
A Assembleia Municipal, reunida em Sessão Ordinária no dia 18 de setembro de 2023, deliberou manter a designação do substituto do representante da Assembleia Municipal na Comissão de Acompanhamento da Revisão do Plano Diretor Municipal de Vila do Bispo, conforme deliberado em Sessão Extraordinária de 12 de novembro de 2021, solicitar um parecer jurídico sobre um possível caso de impedimento e reagendar o ponto numa futura reunião da Assembleia Municipal (Anexo II).
A Câmara Municipal, no dia 4 de dezembro de 2023, remeteu o referido parecer jurídico (Anexo III).
Face ao exposto, e sendo intenção do Senhor Presidente da Assembleia Municipal que este assunto seja discutido na Sessão Ordinária de fevereiro, solicita-se a emissão de parecer sobre a possível incompatibilidade ou conflito de interesses quanto a membro da Assembleia Municipal designado como substituto do representante em sede de Comissão de Acompanhamento da Revisão do PDM.”
Discussão:
Nos termos do disposto no artigo 239.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (breviter, CRP), a organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável. A Assembleia Municipal é o órgão deliberativo do município cujas competências, regime e funcionamento estão definidas, com alguma amplitude, na lei, designadamente no Anexo I da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação atual (breviter, RJAL) – cfr. os seus artigos 24.o e ss.
Por outro lado, “eleitos locais” são, nos termos do disposto no artigo 1.º, n.º 2 da Lei n.º 29/87, de 30 de julho, na sua redação atual (breviter, EEL), são os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
In casu, falamos de um membro da AM, em substituição daquele designado como representante da Assembleia Municipal na Comissão de Acompanhamento da Revisão do Plano Diretor Municipal de Vila do Bispo.
Veja-se que, nos termos do artigo 7.º da Portaria n.º 277/2015, de 10 de setembro, que regula a constituição, a composição e o funcionamento das comissões consultivas da elaboração e da revisão do Plano Diretor Municipal (doravante, PDM), a comissão consultiva deverá ser composta, entre outros, por um representante do conselho metropolitano, da assembleia intermunicipal ou da assembleia municipal, consoante o caso.
Importa, portanto, apreciar a factualidade apresentada por esta AM:
Prescreve o artigo 78.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro que “Os membros dos órgãos das autarquias locais podem fazer-se substituir nos casos de ausências por períodos até 30 dias”. A substituição obedece ao disposto no artigo 79.º – a vaga deve ser ocupada pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respetiva lista ou, no caso de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga – e opera-se mediante simples comunicação por escrito dirigida ao presidente do respetivo órgão, devendo ser indicados os respetivos início e fim (cfr. n.º 2 do artigo 78.º).
Isto é, a substituição não carece da formulação de qualquer pedido, como sucede no caso de impedimento prolongado. Também os artigos 9.º e 11.º do Regimento da Assembleia Municipal de Vila do Bispo, relativo ao mandato 2021/2025[1] sufragam este entendimento.
Para os devidos efeitos, sabemos que, em Sessão Extraordinária realizada a 12 de novembro de 2021, esta AM elegeu um efetivo e o seu substituto para representar a Assembleia Municipal na Comissão de Acompanhamento da Revisão do PDM de Vila do Bispo.
Na sequência da reunião extraordinária da Câmara Municipal de Vila do Bispo sobre a revisão do PDM, realizada a 7 de agosto de 2023, é comunicado, pela Exma. Sra. Presidente da Câmara Municipal, a 23 de agosto de 2023, que “a representação da Assembleia Municipal de Vila do Bispo pelo Deputado Municipal David Correia, mesmo que em regime de substituição, nas reuniões da Revisão do Plano Diretor Municipal suscita dúvidas sérias e razoáveis em termos de imparcialidade da sua conduta e decisão de acordo com as situações previstas no artigo 69.º, do CPA, da qual se observa uma inquestionável relação entre o titular do órgão público e os interesses privados.” (cfr. Anexo I).
Na Ata da Sessão Ordinária da Assembleia Municipal realizada no dia 18 de setembro de 2023 menciona-se que foi deliberado designar como representante da AM na Comissão de Acompanhamento da Revisão do PDM de Vila do Bispo o Senhor Luís Manuel Mateus Costa; foi deliberado ainda, por maioria, com oito abstenções, levar em consideração a informação prestada pelos serviços jurídicos da CM. Não obstante, deliberou-se também, por maioria, manter a designação do substituto do representante e solicitar um parecer jurídico sobre um possível caso de impedimento (cfr. Anexo II).
A questão da incompatibilidade/impedimento/suspeição é levantada pelo facto de o “representante, em suplência, da Assembleia Municipal na revisão do Plano Direto Municipal ser «sócio-gerente» de uma imobiliária sediada no concelho de Vila do Bispo”, porquanto desenvolve, a título particular, uma atividade comercial que se relaciona indiretamente com a matéria objeto de apreciação na Comissão de Acompanhamento da Revisão do Plano Diretor Municipal de Vila do Bispo (cfr. Anexo III). Não obstante, é mister referir, para o que aqui importa, o facto de este eleito local se encontrar naquela Comissão em regime de suplência: não é ele o efetivo representante da AM, pelo que a sua participação só ocorrerá aquando da ausência devidamente justificada do efetivo representante.
Ora, os eleitos locais estão subordinados à Constituição da República Portuguesa e à lei, devendo atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, n.º 2 da CRP), vindo o princípio da imparcialidade consagrado também no artigo 9.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que o autonomiza: “ [a] Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”.
Ainda, dispõe o artigo 4.º do EEL, na sua redação atual, que, no exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados a atuar com justiça e imparcialidade, não patrocinando interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico, não devendo, ademais, intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha reta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer outra pessoa com quem viva em economia comum, devendo também abster-se de usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções. O próprio artigo 12.º, n.º 2, al. d) do Regimento da Assembleia Municipal de Vila do Bispo espelha este entendimento.
Os “impedimentos”, corolário do princípio da imparcialidade, verificam-se quando determinadas causas objetivas, expressamente previstas na lei, se interpõem entre o titular do órgão e a matéria objeto ou a pessoa destinatária da sua intervenção num concreto procedimento, pressupondo-se assim, ex lege, a existência de um real ou potencial conflito de interesse – daí que o impedimento opere automaticamente, protegendo a imparcialidade[2]. Concretamente, no artigo 69.º do CPA, encontram respaldo uma série de casos de impedimento, que mais não traduzem do que a concretização do princípio constitucional consagrado no artigo 266.º da CRP. Uma vez mais, o próprio Regimento desta AM, sufraga este entendimento no seu artigo 13.º.
Por outro lado, o regime de “incompatibilidades” acolhe as diretrizes plasmadas nos artigos 266.º e 269.º da CRP, tendo como finalidade última garantir a independência e a imparcialidade da atuação dos titulares dos órgãos autárquicos, traduzindo-se, de facto, na proibição legalmente estabelecida de exercício em simultâneo de determinadas funções ou cargos, porquanto o legislador entende que a acumulação dessas funções pode ameaçar a prossecução do interesse público.[3]
Na concreta situação que nos vem colocada estamos, em abstrato, perante uma situação de eventualimpedimento.
Nas palavras de Luiz S. Cabral da Moncada (in Código do Procedimento Administrativo Anotado, Coimbra Editora, pág.278): “Enquanto circunstâncias concretas os impedimentos distinguem-se das incompatibilidades designadamente por acumulação de cargos. Estas não dependem da posição relativa das pessoas singulares perante o procedimento nem de qualquer procedimento em concreto, mas apenas de uma qualidade abstractamente prevista na lei e aplicável sem qualquer juízo de aproximação ao caso concreto. Corporizam exigências legais e abstractas de imparcialidade que valem independentemente de se saber se são ou não aplicáveis a qualquer caso concreto. No caso das incompatibilidades a lei exclui a possibilidade de intervenção em abstracto. Quem nelas incorra não pode pura e simplesmente intervir. No caso dos impedimentos, a lei apenas veda a intervenção se no caso concreto ocorrerem determinadas circunstâncias ligadas à posição pessoal de cada interveniente, potencial ou real.”
Visa-se, assim, com os impedimentos assegurar aos eleitos locais o desempenho imparcial e justo das suas funções na prossecução do interesse público e no respeito pelos direitos e deveres legalmente protegidos dos cidadãos. Aliás, veja-se, neste âmbito, que o próprio artigo 69.º do CPA vem elencado no capítulo II (Da Relação Jurídica Procedimental), secção III, com a epígrafe “Das garantias de imparcialidade”.
Sempre que o agente se encontre envolvido em qualquer uma das situações, ainda que não seja sua intenção beneficiar-se, ou aos terceiros mencionados no citado artigo, deve declarar-se impedido, comunicando tal facto ao presidente do respetivo órgão[4] (artigo 70.º CPA) e suspendendo a sua atividade no procedimento, designadamente, abstendo-se de estar presente no momento da discussão e votação (artigo 55.º, n.º 6 do RJAL). Não obstante, deve tomar as medidas inadiáveis e urgentes que se imponham no caso, as quais, carecem, no entanto, de ratificação por parte do suplente ou pelo órgão, no caso de não existir suplente (cfr. artigo 71.º CPA). Após a comunicação da declaração de impedimento, compete ao presidente do órgão conhecer da existência do impedimento e declará-lo (cfr. artigo 70.º CPA). Verificado e declarado o impedimento, o membro impedido é imediatamente substituído pelo suplente ou, no caso de inexistir, o órgão colegial funcionará sem o membro impedido (artigo 72.º CPA).
De tudo o que vem de dizer-se, podemos concluir que, em ordem à salvaguarda da transparência que necessariamente deve nortear a atuação dos eleitos locais, e de harmonia com o citado artigo 69.º CPA e 4.º do EEL, estes devem evitar criar situações em que haja risco ou quebra do dever de imparcialidade.
Cumpre, ademais, mencionar os casos de escusa e suspeição, previstos no artigo 73.º do CPA, de forma não taxativa. Quando ocorra circunstância pela qual se possa, com razoabilidade, duvidar seriamente da imparcialidade da sua conduta ou decisão, os agentes administrativos devem pedir dispensa de intervir no procedimento.
Neste caso, não existe uma proibição absoluta de intervenção, mas esta deve ser excluída por iniciativa do próprio titular do órgão ou despoletada por iniciativa de qualquer interessado na relação jurídica. Em suma, trata-se de uma outra figura que visa zelar pela pureza do procedimento, garantindo a imparcialidade, isenção e transparência a que os eleitos locais se encontram adstritos no exercício das suas funções.
Efetivamente, a Recomendação do Conselho de Prevenção da Corrupção sobre Gestão de Conflitos de Interesses no Setor Público, de 8 de janeiro de 2020 estabelece que a “eliminação daqueles interesses ocorre pela inibição de intervenção em concreto na situação específica caso se trate de impedimento”. Não obstante, refere também que “as funções exercidas em entidades públicas, (…) ou em outra situação prevista na lei, apesar de não integrarem uma situação de conflito de interesses, devem ser sujeitas a controlo e à exigência de declaração prévia de inexistência de impedimentos, por forma a salvaguardar a isenção e imparcialidade no exercício de funções públicas ou de cargos por inerência, apesar de terem subjacente a prossecução do interesse público.”
É, no entanto, de realçar que o interesse de que fala o artigo 69.º do CPA deve ser aferido objetivamente, isto é, reportando-se ao caso concreto. E, in casu, a intervenção deste deputado não pode ser passível de constituir impedimento legal, porquanto a sua condição de sócio-gerente de uma imobiliária, aferida de forma abstrata, não poderia nunca configurar um potencial conflito de interesses.
Se assim não fosse, o número de eventuais conflitos de interesses seria incontável.
Por outro lado, entendendo o deputado dever afastar-se, poderá fazê-lo, declarando-se impedido, nos termos do artigo 69.º ou pedindo a sua dispensa, nos termos do artigo 73.º, ambos do CPA.
Conclusão:
– Qualquer membro da Assembleia Municipal, in casu, um eleito local, em substituição daquele designado como representante da Assembleia Municipal na Comissão de Acompanhamento da Revisão do Plano Diretor Municipal de Vila do Bispo, no exercício dessas suas funções, deve atuar em estrito respeito, no mais, pelo princípio da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, n.º 2 CRP), devendo abster-se de comportamentos que coloquem em risco essa imparcialidade.
– Não obstante, o interesse de que fala o artigo 69.º do CPA deve ser aferido objetivamente, reportando-se ao caso concreto.
– No caso concreto, a intervenção de um eleito local, sócio-gerente de uma imobiliária sediada no concelho de Vila do Bispo, como representante, em suplência, da Assembleia Municipal na Comissão de Acompanhamento da Revisão do Plano Diretor Municipal de Vila do Bispo não é passível de configurar impedimento legal, porquanto não se pode entender que a sua condição de sócio-gerente, de forma generalizada e abstrata, constitui um conflito de interesses.
– Se o eleito local entender, por si, que a sua condição de sócio-gerente de uma imobiliária é passível de resultar em conflito de interesses, nos termos do artigo 69.º do CPA, deverá declarar-se impedido e suspender a sua intervenção, podendo ainda requerer a sua dispensa, nos termos do artigo 73.º do mesmo diploma legal.
09 de fevereiro de 2024.
Filomena Girão
(Advogada, cédula profissional 49004C)
Filipa P. Silva
(Advogada Estagiária, cédula profissional 48971C)
[1] Conforme consultado em https://cms.cm-viladobispo.pt/upload_files/client_id_1/website_id_1/Autarquia/Assembleia/Regimento%20da%20Assembleia%20Municipal%20de%20Vila%20do%20Bispo%20-%20Mandato%202021-2025.pdf
[2] Cfr. INELEGIBILIDADES, IMPEDIMENTOS E INCOMPATIBILIDADES da CCDRC
[3] Ibid.
[4] Neste sentido, ver GONÇALVES, Pedro Costa, in “Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina 2019, pág. 605.
Atividade Recente